维护进城农民合法权益 促进城乡融合发展——商河县推进“一证保三权”的经验做法

为提高城镇化率，改善农民生活质量，着力破解乡村振兴人、地、钱等瓶颈制约，商河县积极推行户籍制度改革，为充分保障进城农民合法权益，探索出“一证保三权”做法。这是济南市首创举措来保障进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权及以上权益合法继承权。

一、改革背景

习近平总书记多次强调，一定要守好粮食安全和农民权益保障底线。经过5年的农村承包地确权登记颁证改革实践和1年的“回头看”，全国15亿亩承包地确权颁证已基本完成，随着全国大量农村劳动力转移进城，2亿承包农户不断分化，家家包地、户户务农的局面发生改变，家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新型经营主体蓬勃发展，而如何最大限度地保护承包农户特别是进城农民承包土地的财产权益，对基层提出重要挑战。2020年以来，商河县探索实行“一证保三权”，即对进城落户农民发放《农村集体经济组织成员转移备案证》（以下简称《转移备案证》），进城农民凭此证继续享受原村集体的宅基地使用权、土地承包经营权、集体收益分配权以及以上权利的合法继承权（以下简称“三权”），继续按原标准享有各项惠农补贴、扶助政策等，深受农民群众欢迎。

二、创新做法

（一）加强组织领导，细化配套制度。商河县成立了由县政府主要领导任组长的领导小组，依据《商河县深化户籍制度改革加快城镇化进程的实施意见》，制定了《商河县村集体经济组织成员转移备案实施办法》和《商河县规范土地经营权流转保障进城落户农民收益实施细则》，用《转移备案证》来保障进城落户农民的合法权益和土地收益，从政策制度层面畅通农村到城市人口流动渠道。

（二）优化办理流程，严格办理程序。商河县在农村产权交易服务中心设立服务窗口，专门负责《转移备案证》办理工作。按照“个人申请--村级提报--镇街审核--县级备案”的办理流程，为进城落户的具有村集体经济组织成员资格的人员办理《转移备案证》，保障了进城落户农民在原行政村的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权以及以上权利的合法继承权，让进城农民吃上了“定心丸”。进城农民落户后，可享受市民、农民双重待遇。目前已为4380户、12439名村集体经济组织成员办理了《农村集体经济组织成员转移备案证》。

（三）完善配套服务，确保安心落户。一是加强进城农民就业技能培训。为了确保进城农民进得来、留得住，商河县规定进城落户无业人员可以享受免费职业技能培训和免费职业介绍。利用现有农民教育培训体系，商河县为进城农民开展多种形式的培训，增加其劳动就业技能，目前累计培训包括进城农民在内的高素质农民、农业人才5382人次。二是落实有关政策。进城落户创业人员同等享受城镇创业扶持政策，就业困难人员同等享受城镇就业救助政策，鼓励企业优先吸纳进城落户农民就业。进城落户农民创业可享受贴息创业担保贷款（最高20万元）和一次性创业补贴（个体工商户3000元、小微企业 2.4万元）。三是引导进城农民流转土地。充分利用县、镇、村三级农村产权交易服务网络，引导进城农民流转土地经营权，让农民带着“可变现”资产进城，既消除他们的后顾之忧，又提高了其融入城镇能力。截至目前，全县土地入市交易业务184宗，其中有69宗涉及进城农民。

三、经验成效

（一）促进了农村土地适度规模经营。在土地确权登记颁证的基础上，积极落实承包地““三权”分置”，引导进城落户农民按照“依法、自愿、有偿”原则，有序流转土地经营权，引导土地向种植大户、家庭农场、农民合作社以及农业企业集中，发展多种形式的适度规模经营，全县土地适度规模经营化率进一步提升。截至目前，全县流转土地面积45.35万亩，土地托管面积33.62万亩，土地规模化率达到78.77%，累计提升全县党建引领合作社430家,带动农户15000多户，增加集体收入1500余万元，促进群众增收5000余万元。

（二）助推了城乡融合发展。全县通过户籍制度改革，取消原有的“稳定住所、稳定就业”落户条件和社保缴纳年限、居住年限、租住年限等限制，实现城镇落户零门槛”，进一步为进城农民落户提供了方便。自推行“一证保三权”以来，共3万名农村人口落户县城区和镇驻地，拉动城镇化率提高2.1个百分点，常住人口城镇化率达到35.7%，加快了城乡劳动力要素流动，助推了城乡融合发展。

（三）有效增加了进城农民收入。通过积极推动村党支部领办合作社，发展土地股份合作社，引导进城农民通过分红等形式增加财产性收入。如怀仁镇东信村“商河县师全粮食种植专业合作社”、孙集镇前街村“商河县众鑫土地股份合作社”是最早一批成立的土地股份合作社，村集体资源、资产、资金作为股份入股经营，村民以土地、资金、劳动力等形式入股，合作社实行“保底+分红”的运作模式。2021年底，商河县师全粮食种植专业合作社股份分红19760元，其中进城农民22人（股），每股分红20元；商河县众鑫土地股份合作社集体收入60011元，股份分红64031元，其中进城农民15人，每股分红91.2元。

据国家统计局2021年5月11日公布数据显示，第七次人口普查结果：居住在城镇的人口为901991162人，占63.89%，城镇化率比2020年（45.4%）增长18个百分点。随着城镇化进程的加快，将会有更多的农民进入城市就业来提高自己的收入，并在城市安家落户成为市民，为切实维护进城落户农民合法权益，商河县探索实行的“一证保三权”,即对进城落户农民发放《农村集体经济组织 成员转移备案证》，进城农民凭此证继续享受原村集体的“三权”(宅基地使用权、土地承包经营权、集体收益分配权以及以上权利的合法继承权)，继续按原标准享有各项惠农补贴、扶助政策等，把国家政策变成了农民看得见、摸得着的“具体证件”，进一步明确了进城落户群众的合法权益，为进城农民安心落户消除了后顾之忧，加快了农民进城步伐，促使城镇人口不断增长，释放出更大的消费潜能，同时也带来更多基础设施、住宅建设以及公共服务设施等巨大的投资需求，进而推动城镇化，促进经济稳步增长。